Planificación de Infraestructura: Caso MOP

Resumen

El proceso de planificación requiere de un equipo permanente y estable en el tiempo, una metodología que no sólo considere valoraciones económicas y sociales, sino también ambientales en su proceso de decisión. Debe mantener consistencia con políticas de transporte y del recurso hídrico, las que de no estar explicitas requieren ser definidas en el corto plazo, de modo de focalizar las competencias del MOP en aquellas materias que le son propias y permiten esta consistencia. El producto de dicha planificación debe garantizar que las decisiones en materia de inversión respondan a los objetivos estratégicos definidos por la autoridad.

I. Introducción

El Ministerio de Obras Públicas (MOP) define su misión como “Planificar, Ejecutar y Gestionar las soluciones de Infraestructura de Transporte, Recursos Hídricos y Edificación Pública para el beneficio de las personas y el desarrollo del país, en forma alineada a las políticas públicas del Estado”, con una visión que permita en el mediano y largo plazo contar con un Ministerio más ciudadano, más eficiente, con mayor capacidad de planificación, gestión y al servicio del bienestar de las personas, de su calidad de vida y la competitividad de los sectores productivos del país”.

Para el logro de esta visión el MOP ha iniciado, a mediados del año 2006, un proceso de cambio interno, cuyo objetivo es su fortalecimiento institucional en el marco de una modernización integral, dentro del cual se ha definido como componente estratégico el proceso de planificación de infraestructura.

La implantación y preservación de un apropiado proceso de planificación de las inversiones en infraestructura y su correcta aplicación, es a todas luces, una de las gestiones de mayor relevancia estratégica para una organización como el MOP, y uno de las instrumentos relevantes que permite al país dar un nuevo impulso para alcanzar el desarrollo, una apuesta estratégica, donde la infraestructura como su principal instrumento, debe estar focalizada en mejorar la calidad de los servicios de transportes y asegurar la disponibilidad y buen uso del recurso hídrico.

El problema de la planificación de inversiones en infraestructura, como apoyo y respaldo al proceso de toma de decisiones, corresponde a un desafío de alta complejidad en su conceptualización y en su implementación. La infraestructura se caracteriza económicamente por sus elevados costos, la presencia de economías de escala, indivisibilidades y otros que le dan en la mayoría de las ocasiones un carácter monopólico. Es justamente la diversidad y magnitud de los impactos territoriales, económicos, sociales y ambientales, que entregan muchas obras de infraestructura pública durante su vida útil, las que le dan ese carácter de alta complejidad, y para la cual se exige que las decisiones sean eficientes y alcancen los mejores resultados de manera integral.

En resumen, los procesos de planificación de infraestructura pública además de considerar la utilización de objetivos que complementan y acompañen las decisiones de inversión dirigidas a favorecer el crecimiento económico y mejorar la productividad, incrementar el atractivo y los potenciales desarrollos de las ciudades y territorios, deben considerar simultáneamente otras políticas públicas relevantes, entre ellas la seguridad de las personas y bienes, la equidad en el acceso a los servicios de infraestructura y la valorización del medio ambiente, en un sentido de garantizar niveles de desarrollo sustentables en el tiempo.

Otro elemento a considerar se refiere a los objetivos de proveer un sistema de transporte que permita que la cantidad óptima de pasajeros y carga que se desplace lo haga a través del modo que presente la mejor relación costo-efectividad, el cual también se denomina el modo de menor costo. Este concepto de menor costo se aplica sobre el costo social total, es decir agrega a la suma de los costos generalizados para los usuarios, el costo neto para los operadores (costos menos ingresos), el costo neto para el Gobierno y los costos netos externos (costos externos menos beneficios externos).

Importante mencionar que la búsqueda de la eficiencia en el sistema, dirigida a generar mercados competitivos a través de medidas de regulación o reglamentación de mercados que presenten fallas de competencia, requiere con antelación a la construcción de un plan de infraestructura, la definición explicita de una política de transporte. Será oportuno explicitar dicha condición de borde para que la inversión en infraestructura esté alineada al fortalecimiento del sistema de transporte en general.

En el ámbito de los recursos hídricos, el MOP debe velar por el mejor uso de los recursos de agua del país, en función de su desarrollo sustentable y futuro, para lo cual se debe investigar y evaluar los recursos hídricos, regular su aprovechamiento entre los usuarios, generar las bases de datos necesarios y orientar su utilización en función de los intereses de la nación. Como objetivos estratégicos se espera acercar las acciones de la DGA a la ciudadanía y hacer efectiva su presencia en la comunidad, así como fortalecer el proceso de regionalización, radicando en el nivel central exclusivamente las funciones de definición de políticas, normativas, supervisión y apoyo especializado. La aplicación de los conceptos anteriores requiere la formulación de una política nacional de uso eficiente de los recursos hídricos.

En el ámbito del regadío, se pueden observar los siguientes objetivos:

· Desarrollar el riego en el marco de la cuenca hidrográfica focalizando las acciones en aquellas consideradas prioritarias en función de la política agrícola vigente y protegiendo la biodiversidad y recursos naturales.

· Generar las condiciones para proveer la infraestructura de riego necesaria para el desarrollo de la agricultura en un marco de apertura e inserción en la economía internacional

· Incrementar la eficiencia del uso del agua en el sector agrícola promoviendo la tecnificación, desarrollo de infraestructura e investigación.

· Fomentar la gestión eficiente y moderna de los sistemas de riego y drenaje por los agricultores.

· Implementar, considerando el rol social que cumple el regadío, mecanismos de financiamiento del Estado, diferenciados de acuerdo a la condición socioeconómica de los beneficiados y asegurando la participación financiera de los privados en función de los beneficios que obtengan.

· Fortalecer y mejorar la institucionalidad pública y privada del sector de riego, en función de los desafíos que requiere el desarrollo dinámico de la agricultura y favorecer la coordinación de las instituciones relacionadas.

Lo mismo vale para todos los otros objetivos; se requiere un marco de políticas amplio y consistente, a partir del cual los planes puedan deducir formulaciones de objetivos que respondan a las particularidades de las decisiones que estén en juego.

II. Diagnóstico

La planificación no es sistémica, lo que no permite la integración de variables de decisión en función de objetivos estratégicos. El proceso se realiza sin la coordinación con otros agentes relevantes del sector público, así como del resto de los sectores productivos o gobiernos regionales. Sin esta perspectiva multisectorial, el proceso carece de capacidad para estructurar en forma efectiva el territorio, mejorar la competitividad y la calidad de vida.

La planificación no se encuentra adecuadamente vinculada con las instancias que finalmente deciden y ejecutan los proyectos de inversión, lo cual refleja una falta de consistencia a lo largo del proceso, la toma de decisiones no responden regularmente a lo planificado.

la información no es adecuada, el proceso no responde a metodologías de análisis que permitan evaluar la racionalidad del proceso de decisión (evaluación ex - post), que garantice la maximización del beneficio social, que no solo se ajuste a parámetros funcionales (tiempo, costo de operación, capacidad, velocidad media) sino también a otros tales como la seguridad, la comodidad, la protección del entorno, etc. Por ejemplo, no existe la posibilidad de justificar, bajo los actuales criterios, la necesidad de un proyecto por razones de estándares mínimos de seguridad, al no estar normado, no se acepta una inversión bajo este criterio.

El actual proceso de programación presupuestaria dificulta la planificación de largo plazo y promueve más la competencia que la cooperación entre servicios, que además no tienen los incentivos para consultar explícitamente a los usuarios finales acerca de sus necesidades y deseos. Los recursos para el levantamiento de los estudios necesarios para conocer las necesidades y dimensionamiento de las soluciones está entorno al 1% (estudios básicos y prefactibilidad) en el actual presupuesto de inversión del MOP.

En resumen, existe una diversidad de soluciones en la cartera de proyectos agrupadas en más de 40 programas, no se mide su impacto y consistencia con los objetivos estratégicos o políticas públicas, como el impacto al fortalecimiento de los sectores productivos, la disminución de la distancia económica, la integración regional, accesibilidad de algunos territorios, etc. Aún cuando la teoría económica reconoce el papel fundamental de la inversiones en infraestructuras, porque ellas tienen un efecto positivo sobre el crecimiento del producto (incrementos del 1 % de inversión en infraestructura da lugar a un incremento del 0,12 % del PIB, U. de Chile DECON 2003), no se conoce de ningún indicador que de cuenta de al menos de esté impacto macroeconómico en forma explícita.

Enfrentados a nuevos desafíos (los TLC, ingreso a la OECD, creciente participación ciudadana en las inversiones, medio ambiente, sostenibilidad, descentralización, etc.) urge una nueva forma de hacer las cosas. La idea es no desconocer la historia MOP, sino mostrar que no se puede enfrentar los nuevos desafíos de la misma forma que se hacía en los años ´70, ´80 e incluso ´90.

El país requiere dar un nuevo impulso para alcanzar el desarrollo, una apuesta estratégica, donde la infraestructura como su principal instrumento, debe estar focalizada a mejorar la calidad de los servicios de transportes y asegurar la disponibilidad y buen uso del recurso hídrico.

Se ha establecido dentro de los compromisos de modernización de las instituciones públicas, contar con un nuevo marco legal del MOP, que dentro de sus objetivos está separar las funciones de diseño, ejecución y fiscalización que permita mejorar la calidad y eficiencia de su gestión.

Para este desafío se requiere, entre otros, recuperar la planificación como instrumento prospectivo de largo plazo, que de manera integrada desde el punto de vista de los tipos de infraestructura y territorios, permitan aumentar la eficiencia y efectividad de las soluciones, e incrementar la entrega de valor al desarrollo del país.

En este mismo contexto, el incremento de recursos de decisión regional y facultades delegadas en sus autoridades, demandará en el mediano plazo un proceso de planificación que considere espacios de negociación y coordinación efectivo y realista con las regiones.

De ahí que la implantación y preservación de un apropiado proceso de planificación de las inversiones en infraestructura y la preocupación permanente por su correcta aplicación, es a todas luces, una de las gestiones de mayor relevancia estratégica para una organización como el MOP. Lo anterior será posible si los servicios ejecutores lo reconocen como necesario y se sienten integrados, y sus decisiones en cuanto a programación y ejecución de inversiones se enmarcan en el proceso de planificación, permitiendo con ello mantener consistencia con las políticas públicas y objetivos estratégicos del MOP.

III. Marco conceptual

Entendemos la Planificación Estratégica como el proceso que permite a los tomadores de decisión el desarrollo de las políticas de las que es responsable a través de un conjunto de soluciones de mayor impacto en una perspectiva de mediano y largo plazo.

En este contexto, la transformación de la realidad dirigida hacia mejorar la situación de funcionamiento del MOP, requiere una definición explícita de la Estrategia, referida a las políticas, objetivos y misión que la organización define para el largo plazo. Serán estos objetivos los que permitirán, enfocar el diagnóstico hacia un examen de su grado de satisfacción, actual y tendencial; así como también seleccionar alternativas de escenarios futuros y, que finalmente, debieran permitir con posterioridad hacer un seguimiento de su grado de cumplimiento.

Para ello es necesario disponer de un proceso de Planificación que permita ordenar y dar coherencia a las decisiones, dirigidas a los objetivos propios de la organización como el fortalecimiento de la competitividad, el desarrollo productivo de cada territorio, garantizar a las personas la equidad a través del acceso a bienes y servicios, de manera sostenible desde el punto de vista de los factores ambientales e integrada desde el punto de vista de los tipos de infraestructura y tipos de territorios.

Contar con un sistema continuo y adaptable, que permita anticiparse a los requerimientos de infraestructura a nivel nacional , alineado a las políticas públicas. Lo anterior demanda la disponibilidad de información adecuada para la toma de decisiones, que permita verificar y controlar la consistencia con criterios u objetivos estratégicos en etapa de ejecución de inversiones

Implementar un proceso participativo y orientado a los usuarios, verificable para rendir cuenta ante los ciudadanos y otros actores involucrados en el esfuerzo de desarrollar obras públicas de primer nivel.

Operar en un marco estable e institucionalizado en el ámbito de la coordinación con otros sectores tomadores de decisiones en materia de infraestructura, regulación y tarificación.

Construir un instrumento de planificación conveniente (costo/beneficio) y factible desde el punto de vista de su ejecución, que permita determinar criterios, directrices y prioridades de intervención.

El ADN de los productos de Planificación

Todos los productos y servicios que salgan del proceso de Planificación serán considerados como de Valor Público en la medida en que cuente e integre los siguientes elementos:
Por tanto el proceso de planificación deberá incorporar las acciones necesarias para poder asegurar estas condiciones en las diferentes actividades.

Orden y coherencia.
El plan tiene que brindar al usuario una noción clara de orden para la ejecución de las actividades referidas a procesos inversión, regulación y tarificación de la infraestructura. Al mismo tiempo, el usuario de los productos de planificación tiene que sentir que los diversos planes que conoce son coherentes entre sí.

Alineado a la Política.
El plan tiene que encontrarse alineado con la política pública del problema que tiene que resolver. En este sentido, es importante el poder identificar aquellos espacios donde se cuentan con políticas públicas formales, políticas públicas informales y aquellos espacios donde no se observan políticas públicas. Para el alineamiento de un plan con la política muchas veces hay que desarrollar coordinaciones con las regiones y otras entidades del Estado, que cuentan con las competencias de desarrollar políticas públicas en ciertos temas.

Simple.
El Plan tiene que ser evaluado por el usuario como un elemento simple de entender y simple de aplicar, de tal forma que la complejidad no sea un impedimento para poder concretar el plan.

Validado Socialmente.
El plan debe incorporar entre sus características, el hecho de haber sido validado por los actores sociales que serán afectados o beneficiados con la implementación del mismo. De esta forma, se asegura que el plan cuenta con una pertinencia y una conexión con las necesidades de los beneficiarios.

Verificable.
El plan debe contar con medios de verificación para los diferentes tipos de usuarios.
Para el caso de los responsables de la planificación. Cierta verificabilidad que permita ajustes en el desarrollo de los planes futuros. Es decir, poder contar con medios de verificación para poder aprender.
Para el caso de la superintendencia. Medios de verificación que permitan conocer el grado en que el plan era factible por una parte y el grado en que el plan fue cumplido.
Para el caso de los ejecutores del Plan. Medios de verificación para poder determinar si es que la implementación del plan está siendo adecuada en términos de cumplimiento y calidad.

Institucionalizado.
El plan debe contar con las condiciones institucionales que, una vez aprobado, no pueda ser cambiado en términos de fondo (el problema público que resuelve) ni en prioridad (la importancia relativa con la que ha sido aprobada). Esto implica que los planes son bienes no negociables a nivel de debate entre partidos políticos o en el congreso ni influibles por el sector privado una vez que han sido sancionados. Un instrumento para ello lo constituyen los cuerdos como resultado de negociaciones.

Adaptable.
El plan debe contar con complementos o características internas que le permitan, ante un cambio de las condiciones de entorno o de cualquier otro tipo de parámetro técnico, poder mantener la capacidad de resolver el problema sin cambiar la estrategia general o los lineamientos que se encuentran en el plan.

Conveniente (costo-beneficio) / Factible.
El plan debe ser percibido por sus usuarios como una solución cuya relación de resultados e impacto con respecto al costo sean superiores con respecto a un estándar predefinido. Por otra parte, el usuario del plan debe concluir que el plan es factible de desarrollar con las competencias actuales y adquiribles disponibles para la ejecución del mismo.

IV. Alcances de la Planificación

1. La Infraestructura como demanda derivada

Los servicios de infraestructura (energética, hídrica, de transporte, de telecomunicaciones) son de demanda derivada y, por consiguiente, las cantidades demandadas varían positivamente con los cambios en el nivel de actividad, tanto de producción como de consumo. Por lo tanto, sólo un adecuado sistema de planificación estratégica puede ayudar a la determinación adecuada de inversiones en el sector. De esta forma es posible asegurar una oferta de servicios de infraestructura compatible en el largo plazo con las demandas que plantea el proceso de desarrollo y que a su vez, maximice la diferencia entre los beneficios sociales producidos y los costos sociales incurridos por el proyecto[1].

La implantación de un apropiado proceso de planificación de las inversiones en infraestructura, y la preocupación permanente por su correcta aplicación es de gran relevancia estratégica para el MOP, pues determina la posibilidad de generar infraestructura que se adapte a las demandas reales y a las exigencias del proceso de desarrollo del país. Las características exigibles al proceso de planificación son al menos: integrada desde el punto de vista de los tipos de infraestructura, del territorio y de su gestión, en una perspectiva de largo plazo y de manera participativa con otros sectores del quehacer nacional, capaz de potenciar el desarrollo, aumentar la competitividad, mejorar la accesibilidad y garantiza niveles de equidad en el acceso a bienes y servicios.

2. Coherencia entre niveles territoriales

Los procesos de planificación de la infraestructura en los diferentes niveles territoriales deben desarrollarse de manera coherente y complementaria. Por ejemplo, si se determina que un eje de transporte debe potenciarse para el tráfico de carga, esa mirada de escala macro zonal debe mantenerse al analizar proyectos complementarios de escala regional y contemplar los aspectos de diseño que permitan que esa definición pueda materializarse cuando la vía debe pasar por un centro poblado, abarcando así diferentes niveles de planificación territorial que deben abordarse de manera sistémica.

Para asegurar la coherencia entre los planes de los niveles territoriales y entre sectores, se debe asegurar al menos que los procesos e instrumentos de planificación responden a una misma lógica. El Banco Mundial ha trabajado con la SUBDERE fuertemente en la planificación a nivel local y el MOP se integrará a en ese proceso, escalándolo luego hacia los niveles regionales y de Macro- Zonas. Paralelamente se avanzará en la integración entre los planes de las diversas instituciones que planifican infraestructura o que inciden en tales planes.

Pero también se requiere de acciones de apoyo, como el aprovechamiento eficiente de potenciales de desarrollo, como el turismo; la conservación y aprovechamiento de los recursos naturales; el fortalecimiento de la competitividad en las políticas sectoriales dirigidas a la utilización de territorio agrícola y forestal; el apoyo a la reestructuración del sector servicios y su infraestructura base, entre otros. La planificación de las ciudades también requiere enmarcarse en un proceso que asegure la coherencia con los planes de desarrollo regional y de cada Macro – Zona. Por ejemplo, se debe resolver cómo se resolverá la interacción entre carreteras y ciudades, considerando que la misma carretera lleva mercancías y personas.

3. Coherencia entre sectores

Es clave coordinar los planes desarrollados por los Ministerios de Agricultura, Minería o Energía, entre otros. La idea de largo plazo es generar una “comunidad de planificación”, donde los planificadores de los distintos entes públicos puedan intercambiar sus propuestas de planificación, enriqueciendo el proceso y facilitando la coordinación del accionar gubernamental.

En esa misma línea, se deberá consolidar procesos de participación de sectores productivos y comunidad organizada, de manera que exista la posibilidad de mejorar las propuestas a partir de quienes deben ser beneficiados por las acciones que desarrollará el MOP.

4. Nuevas metodologías para incorporar la Valoración Ambiental

Un determinante del proceso de planificación es la valoración ambiental realizada por la sociedad, por lo que se hace necesario integrar criterios ambientales en el diseño del proceso de planificación, viabilizando la evaluación y optimización ambiental de los planes generados. Un avance metodológico en esta materia, desarrollado y presentada al Consejo de las Comunidades Europeas en marzo de 1997[2], señala como finalidad de dicha evaluación ambiental la necesidad de “la integración adecuada de los aspectos ambientales en los planes y programas adoptados por los Estados en el proceso de toma de decisiones relativo a la ordenación territorial con el fin de establecer el nivel de protección del medio ambiente y de avance hacia el desarrollo sostenible”. Surge un nuevo método que sustituye al hasta ahora existente de evaluación de impacto ambiental en su aplicación a planes y políticas por otro conocido como Evaluación Ambiental Estratégica (EAE, o SEA en su acepción inglesa).

La metodología de EAE identifica las posibles insuficiencias ambientales de la planificación, sesgos ambientales, y propone guías y métodos para su subsanación o minimización. Dicho enfoque permitiría, por ejemplo, compatibilizar de mejor forma el desarrollo de la infraestructura y su demanda por suelo en zonas ecológicas, o en caso del recurso hídrico con los caudales mínimos necesarios para respetar la biodiversidad. El resultado esperado de este proceso es el de una planificación cuyas propuestas sean, en conjunto, óptimas en el contexto al cual se refieren, es decir, en la consecución de sus múltiples objetivos, frecuentemente divergentes.

En resumen, los procesos de planificación además de considerar la utilización de objetivos que complementan y acompañen las decisiones de inversión dirigidas a favorecer el crecimiento económico y mejorar la productividad, incrementar el atractivo y los potenciales desarrollos de las ciudades y territorios, deben considerar simultáneamente la valorización del medio ambiente y otras políticas públicas relevantes. Los planes deben formular y jerarquizar estos objetivos en términos suficientemente precisos, como para permitir que los programas y proyectos los puedan considerar en forma inequívoca y ponderarlos en términos consistentes con todos los otros programas y proyectos. También deben asegurar la disponibilidad de información para hacerlo, de manera de evitar que la disparidad de fuentes pueda sesgar los resultados del proceso.

5. Una metodología capaz de dar cuenta de los múltiples intereses afectados por la infraestructura

En la tradición del MOP –y del estado chileno en general- las metodologías de planificación consideran de manera preeminente el impacto económico de los proyectos, casi sin consideración de otras dimensiones. Además, incluso el impacto económico se evalúa con metodologías que a menudo simplifican excesivamente los fenómenos y que son fácilmente administrables por quien formula el proyecto.

El sistema, que más abajo se describe, muestra la secuencia lógica que permite interactuar con la realidad del territorio, por una parte, a través de la recolección de información que permite un reconocimiento territorial y, por otra parte, a través de la validación e implementación de los planes de inversión, regulación y precios que alteran esa realidad.


El sistema de información recoge la información sobre lo que ha pasado y actualmente sucede a nivel territorial en términos de la localización de las actividades, sus intercambios, la utilización del espacio y recursos y, finalmente, las redes de infraestructuras y sus usos.

El sistema de simulación está constituido por un modelo integrado o varios modelos relacionados para predecir el impacto de las políticas en el territorio. Estos modelos permiten predecir además de efectos macroeconómicos, la localización de las actividades y sus interacciones, y estimar el uso de las redes de infraestructura, especialmente las de transportes. Modelos clásicos desarrollados para estos fines son, por ejemplo, modelos econométricos y demográficos, modelos de Insumo-Producto como los modelos integrados MEPLAN o TRANUS. En el caso de simulación de redes se encuentran EMME/2, MEPLAN, TRIPS, TRANSCAD, o modelos modales, tal como SATURN.

Por último, el sistema de evaluación corresponde a un procedimiento de evaluación basado en criterios económicos, sociales y ambientales, que deben ser explicitados y permitan determinar los mejores planes.

En la última década, el impacto ambiental de los proyectos se ha incorporado como una variable explícita de evaluación en muchos proyectos que lo ameritan, aunque con metodologías de evaluación de impacto ambiental (EIA) e institucionalidad aún frágiles.

Otro aspecto a estudiar con MIDEPLAN es el de la integración de proyectos, de manera que al evaluar se considere el conjunto de proyectos (de sectores diferentes, inclusive) y no proyecto a proyecto, que no permite recoger sinergias y complementariedades evidentes.

V. Propuesta de Diseño

Disponer de un proceso de planificación para el desarrollo de los servicios de infraestructura que permita ordenar y dar coherencia a las decisiones de inversión para fortalecer la competitividad, potenciar el desarrollo productivo de cada territorio y garantizar a sus habitantes niveles de equidad en el acceso a bienes y servicios, de manera sostenible e integrada.

La idea fuerza es contar con un Ministerio, que en base a criterios y objetivos estratégicos, es capaz de definir el escenario futuro a partir del cual se identifican los planes estratégicos de inversión de largo plazo que permiten aumentar la eficiencia y efectividad de la infraestructura.

El proceso de planificación de infraestructura reformulado se caracterizará por ser:

• 
  § Conducido por especialistas en planificación: que los Servicios ejecutores asuman un rol preponderante en la planificación genera sesgos y problemas importantes. La cartera priorizada de proyectos se genera en el proceso de Planificación de Infraestructura, que será conducido al interior del Ministerio. Las demás Direcciones del MOP ejecutan la cartera, a partir de los estudios de ingeniería hacia delante, pero no deciden ni priorizan inversiones.
  
  § Integrado: lo anterior viabiliza una planificación integrada de los proyectos de infraestructura. desde el punto de vista de los tipos de infraestructura, del territorio (entre los niveles de Macro - Zona, región y ciudad) y de los sectores e instituciones participantes.
  
  § Derivado de una robusta y consistente metodología: ha de emplearse herramientas y métodos que aseguren una mirada sistémica y prospectiva. Las propuestas no pueden evaluarse solamente en un marco regional o local ni en polazos cortos, sino que desde la perspectiva de Macro - Zonas definidas en torno a los clusters de mayor potencial. El Boston Consulting Group y el Consejo Nacional de la Innovación para la Competitividad definieron ocho cluster claves de la economía nacional y, en una perspectiva global a 20 años se definirá cuáles son las intervenciones clave que se requiere para acelerar el dinamismo en estos cluster.
  
  § Gobernado por la Demanda (Demand driven): a partir de la vocación productiva identificada para cada Macro Zona, se estimará la evolución de la demandas de infraestructura, y los planes han de generarse con la activa participación de los sectores vinculados a la toma de decisiones como el sector privado (inversionistas, gremios, operadores, empresas), público (gobiernos regionales y locales, otras instituciones) y de la comunidad organizada (ONG, asociaciones de usuarios). Se privilegiará proyectos en que la participación regional o local se respalde con aporte de recursos. En los casos en que el sector privado es capaz de capturar los beneficios de una mayor inversión, se hará convenios de financiamiento de las inversiones entre el sector privado y el Estado.
  
  A modo de anticipo, con el Boston Consulting Group se iniciará un esquema de participación donde estarán a nivel nacional, el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad y los Consejos interministeriales de Infraestructura “Ciudad y Territorio”; y a nivel regional, los actores privados, la Agencia Nacional de Desarrollo Productivo, las ONG, el Consejo Regional de Infraestructura, los Gobiernos Regionales y Locales y los parlamentarios, lo que permitirá orientar el desarrollo de los planes de largo plazo en cada Macro – Zona, región y ciudad de manera integrada.
  
  § Abierto al escrutinio público: El proceso ha de seleccionar los proyectos que mejor se ajusten a los objetivos estratégicos, decidiendo de manera abierta y en base a fundamentos objetivos. Se debe diseñar mecanismos para aislar el proceso de presiones sectoriales, políticas o de cualquier otro tipo que puedan desviar la inversión pública de aquellos proyectos de mayor impacto estratégico. Uno de los más eficientes mecanismos es asegurar la más absoluta transparencia del proceso, lo cual es fácil y económico con las modernas tecnologías de información, que permiten proveer todos los antecedentes a todos los interesados casi sin costo. Ha de asegurarse, por cierto, que tales antecedentes sean de la mejor calidad posible.
  
  Por ámbito, se pretende lo siguiente:
  
  § Proceso: Contar con un sistema continuo y adaptable, que permita conocer y anticiparse a los requerimientos de infraestructura y de gestión de recursos hídricos a nivel nacional, coherente con las políticas públicas, integrado desde el punto de vista de las infraestructuras y el territorio, valorando los criterios ambientales en el propio proceso de formulación de los planes que permitan la reducción del riesgo ambiental de la planificación, y explicitando la políticas públicas en los ámbitos de competencia del MOP.
  
  § Información: Disponer de Información adecuada para la toma de decisiones, y verificar y controlar la consistencia con criterios u objetivos estratégicos de la etapa de ejecución de inversiones (criterios de evaluación expost).
  
  § Participación: Implementar un proceso participativo y orientado a los usuarios, verificable para rendir cuenta ante los ciudadanos. Como modelo experimental se verá el caso de las regiones en Plan Director de Infraestructura, respecto a su participación.
  
  § Una mayor descentralización, hacia los organismos regionales y locales, de las tareas de planificación, dotando a dichos organismos de las herramientas y recursos necesarios. A nivel regional se establecen procedimientos formales para incorporar en los objetivos estratégicos y soluciones la visión regional. Se establece las decisiones que son parte de la región, pero dentro de un marco acordado previamente con el MOP relativo a las políticas o estándares. El espacio de soluciones locales como caminos básicos, APR, etc., son de ámbito regional en este proceso.
  
  § Coordinación: Crear un marco estable e institucionalizado en el ámbito de la coordinación con otros sectores tomadores de decisiones en materia de infraestructura, regulación y tarificación.
  
  § Herramientas: Construir un instrumento de planificación conveniente (costo/beneficio) y factible desde el punto de vista de su ejecución, en que la definición, ubicación, tamaño, financiamiento e impactos de las soluciones estén explicitadas.
  
  
  
  § Inducción: para mejorar las prácticas de Planificación, se ha de desarrollar un mayor entendimiento y conocimiento del proceso de panificación, fortaleciendo la capacitación y generación de espacios de innovación a través de la integración de equipos de trabajos, incorporando activa y formalmente a todos los profesionales del MOP que actualmente trabajan en temas de planificación en distintos niveles de la organización.
  
  
  Se espera que en el mediano largo plazo se disponga de un proceso de planificación que provea soluciones que permita a la cartera de Obras Públicas alcanzar:
  
  Una red vial bien mantenida y bien gestionada, con incorporación de tecnologías de información que hagan eficientes, cómodos y seguros los viajes.
  
  Un sistema de transporte que genere menos impactos negativos para el medioambiente y el territorio.
  
  Una infraestructura de transporte integrada, tanto en pasajeros como en carga, que permita una cómoda y expedita transferencia entre las modalidades de transporte, una adecuada movilidad de las personas y bienes, con medios de cobro y administración de los sistemas que incorporen las tecnologías más apropiadas para garantizar un sistema eficiente y accesible para todos.
  
  Un servicio de infraestructura plenamente vinculado a los planes de desarrollo y ocupación del territorio nacional, tanto en sus aspectos económico-productivos como de desarrollo e integración social, aportando de manera eficiente al objetivo de igualar oportunidades en nivel y calidad de vida a todos sus habitantes.
  
  Una infraestructura que maximice las oportunidades de negocios y generación de riqueza que nos otorgan nuestras características locales y geográficas como país en el concierto internacional.
  
  Desarrollar el riego en el marco de la cuenca hidrográfica focalizando las acciones en aquellas consideradas prioritarias en función de la política agrícola vigente y protegiendo la biodiversidad y recursos naturales.
  
  [1] Patricio Rozas y Ricardo Sánchez, “Desarrollo de infraestructura y crecimiento económico”, CEPAL, 2004.
  [2] Rodrigo Jiliberto, “Evaluación Ambiental Estratégica de Políticas, Planes y Programas, “The fourth Latin American Conference on Roads and Environment”.